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《益陽市城市規(guī)劃區(qū)山體水體保護條例》（以下簡稱《條例》）

《益陽市城市規(guī)劃區(qū)山體水體保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》）

一、為什么要制定《辦法》

1.《條例》需要政府規(guī)范性文件的配合

長久以來，生態(tài)保護都是我市政府工作的重要內(nèi)容，我市于2014年通過了《益陽市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)自然山體水體保護與利用管理辦法》（以下簡稱《利用管理辦法》），將山體水體保護工作以政府規(guī)范性文件的形式予以規(guī)范。2016年12月2日，湖南省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議通過了《益陽市城市規(guī)劃區(qū)山體水體保護條例》（以下簡稱《條例》），隨著地方性法規(guī)《條例》的出臺，我市山體水體保護工作步入了一個新的臺階。

為貫徹落實《條例》中提出的新要求、新工作，市人民政府需要合理分配有關(guān)單位的工作職責、科學制定各項工作的運行機制。因此，我市亟待出臺有關(guān)政府規(guī)范性文件，以明確山體水體保護工作的責任主體和程序，確保《條例》的各項要求落實到位。

2.原《利用管理辦法》與《條例》吻合程度低

其一，《利用管理辦法》制定于《條例》之前，其主要內(nèi)容體現(xiàn)了山體水體的保護和利用兩個方面，這與《條例》中的定位有偏差，《條例》的重點在于“保護”。其二，《條例》對各級行政機關(guān)的責任分配提出了要求，對保護山體水體的巡查、查處、修復(fù)工作，和保護工作的監(jiān)督、考核、獎懲等提出了新的要求，而《利用管理辦法》未涉及有關(guān)內(nèi)容。其三，《利用管理辦法》中部分內(nèi)容與現(xiàn)時情況及有關(guān)規(guī)定不符，其中涉及部分機關(guān)名稱及職責、法定程序等內(nèi)容，隨著形勢的發(fā)展，在政府機構(gòu)改革推進中發(fā)生了一些變化。

二、如何確保其合理性、科學性

《辦法》的制定以《益陽市城市規(guī)劃區(qū)山體水體保護條例》為依據(jù)，并對《條例》予以深化和補充。

2017年2月21日，我局邀請市人大城環(huán)委、市人民政府政務(wù)三科、政府法制辦相關(guān)人員，赴湖北武漢市、咸寧市學習考察山體水體保護工作的先進經(jīng)驗。通過學習其他地區(qū)山體水體保護有關(guān)規(guī)定，綜合各地成功經(jīng)驗，草案吸收了“第一責任人制度”、“以建設(shè)公園綠地的方式保護山體水體”等理念。

2017年4月17日，由市人大城環(huán)委、市規(guī)劃局共同組織赫山區(qū)人民政府、資陽區(qū)人民政府、高新區(qū)管委會、東部新區(qū)管委會、市監(jiān)察局、市財政局、市國土局、市林業(yè)局、市水務(wù)局、市環(huán)保局、市住建局、市民政局、市農(nóng)業(yè)委、市旅游局、市城市管理行政執(zhí)法局等相關(guān)部門的負責人和部分人大代表對《辦法》進行了討論修改，并在“市政府門戶網(wǎng)站”上向社會各界征求了意見，形成今天提交會議審議的《辦法》草案。

三、《辦法》的側(cè)重點是什么

1.深化《條例》有關(guān)要求。《辦法》將《條例》提出的各項要求進行了分解，從政府行政管理的角度予以系統(tǒng)性地梳理和重組，在不同的章節(jié)、條款中明確有關(guān)職責，依據(jù)《條例》提出工作要求，確保其落實到位。為提高山體水體保護規(guī)劃的可操作性，在《條例》要求的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)根據(jù)保護規(guī)劃編制分圖圖則，并且明確城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍為山體水體核心保護區(qū)域。

2.補充配套機制。為加強多機關(guān)、多部門的協(xié)調(diào)配合，確保《條例》有效實施，《辦法》對《條例》中未予明確，但實際操作中確需明確的內(nèi)容進行了規(guī)定。為加強山體水體保護工作的領(lǐng)導(dǎo)，《辦法》明確了經(jīng)市人民政府批準，成立市城市規(guī)劃區(qū)山體水體保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。為確保山體水體保護工作有效開展，《辦法》明確了各級財政部門應(yīng)將山體水體保護所需經(jīng)費納入財政預(yù)算。為提高核心保護區(qū)的保護力度，結(jié)合外地先進經(jīng)驗，《辦法》提出了集中保護和主動保護措施，以建成公園、景點的方式對保護山體水體予以主動保護、集中管理，有效杜絕破壞保護山體水體的行為。

四、《辦法》的主要內(nèi)容

1.總則部分規(guī)定了《辦法》的總領(lǐng)性內(nèi)容，明確制定目的和依據(jù)、保護范圍、適用范圍、原則等內(nèi)容；依據(jù)《條例》規(guī)定，明確市、區(qū)人民政府及管委會為責任主體，明確市直各部門的職責分配，以及規(guī)范政府機關(guān)在山體水體保護工作中的運行機制。

2.《辦法》第二章明確了山體水體保護規(guī)劃的主管部門、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，依據(jù)《條例》和其他有關(guān)規(guī)定明確了保護規(guī)劃的編制、修編、調(diào)整程序及其審批層級；同時對《條例》中有關(guān)城市總體規(guī)劃涉及保護山體水體的規(guī)定進行了責任明確。

3.依據(jù)《條例》規(guī)定，結(jié)合實際情況，《辦法》第三章從總體原則、禁止行為，以及項目備案三個方面，對保護范圍內(nèi)的管控標進行了規(guī)范，同時對保護范圍周邊區(qū)域的規(guī)劃管制提出了要求。

第十六條    禁止在城市規(guī)劃區(qū)山體保護范圍內(nèi)實施下列行為：

（一）擅自挖山、采石、采砂、取土、開墾林地；

（二）非法采伐、移植、毀壞林木，采挖重點保護野生植物，非法狩獵等破壞生態(tài)資源和環(huán)境的行為；

（三）擅自在森林防火區(qū)內(nèi)野外用火；

（四）傾倒或者堆放垃圾、工業(yè)廢渣、砂石等廢棄物；

（五）其他破壞山體生態(tài)、景觀的行為。

第十七條    禁止在城市規(guī)劃區(qū)水體保護范圍內(nèi)實施下列行為：

（一）擅自采砂，填埋、圍攔水體；

（二）傾倒垃圾、工業(yè)廢渣、農(nóng)業(yè)廢棄物等；

（三）排放未經(jīng)處理或處理未達標的廢水和油類、酸液、堿液等有毒有害液體；

（四）投肥、投餌、投藥養(yǎng)殖；

（五）隨意丟棄動物尸體，排放未經(jīng)無害化處理的畜禽養(yǎng)殖廢棄物；

（六）其他破壞水體生態(tài)、景觀，影響水質(zhì)的行為。

4.綜合《條例》要求及其他地區(qū)的先進經(jīng)驗，《辦法》第四章提出了第一責任人制度、舉報獎勵制度、保護信息公示制度、巡查制度、集中保護、主動保護、分級執(zhí)法等八項保護措施，并對各項措施的職責分配、程序要求等內(nèi)容進行了規(guī)定。

5.《辦法》第五章明確了生態(tài)修復(fù)的責任主體，對修復(fù)計劃的制定、修復(fù)方案的審查提出了要求，同時規(guī)定了保護范圍內(nèi)建設(shè)狀態(tài)的修復(fù)責任主體，以確保各類建設(shè)行為符合保護規(guī)劃。

6.依據(jù)《條例》第八條第二款、第二十五條規(guī)定，《辦法》明確了我市山體水體保護工作的考核機制、表彰獎勵、評估報告的職責分配及程序要求等內(nèi)容。

7.《辦法》從行政機關(guān)及其工作人員，以及行政相對人的角度，對違反《辦法》的行為如何追究責任進行了規(guī)定。

五、 我們知道《條例》在今年7月1日已經(jīng)生效，《條例》對于我市山體水體保護的責任分配、規(guī)劃編制、保護措施、禁止行為等等已經(jīng)做出了相應(yīng)規(guī)定，那么為什么還要出臺一部《管理辦法》呢？請問這部《管理辦法》與《條例》有何不同呢？

答：可以這么說，《管理辦法》是《條例》的延伸和再創(chuàng)造。首先，《管理辦法》對《條例》中提出的要求，從政府層面將責任層層細分，每一級人民政府做什么，管到哪一步，每一個職能部門負責什么，如何銜接等等。其次，《管理辦法》在《條例》的基礎(chǔ)上，提高了一些要求，完善了一些機制，吸收了一些外地的經(jīng)驗，例如保護信息公示制度建設(shè)、集中和主動保護措施等等。《條例》的性質(zhì)是地方性法規(guī)，而《管理辦法》屬于市人民政府出臺的規(guī)范性文件，前者可以明確我市山體水體保護工作的整體定位，起到長期的指導(dǎo)作用；而后者的目的，更多的是明確政府部門的職責劃分，后者更注重可操作性，也更注重近幾年內(nèi)的實際工作效果。

六、請問我市山體水體保護工作的下一步計劃是什么？

答：目前為止，我們的三項指導(dǎo)性文件《條例》《辦法》和《保護規(guī)劃》已經(jīng)全部就緒，接下來就是根據(jù)文件的各項要求，按部就班開展保護工作了。首先，市人民政府將制定短期和長期的山體水體保護工作計劃和目標，明確監(jiān)督考核方式，以確保各項工作有序進行；其次，各級人民政府和管委會，將在職權(quán)范圍內(nèi)制定第一責任人制度、舉報獎勵制度、巡查制度等等一系列規(guī)范，結(jié)合各地實際情況建立和完善相關(guān)制度，讓各項工作有章可循；第三，有關(guān)部門將根據(jù)《保護規(guī)劃》及其法定圖則，逐步將每個保護山體水體所確定的保護措施落實到位，包括拆遷拆違、退耕退養(yǎng)退礦權(quán)、集中保護和主動建設(shè)等等；第四，各職能部門將根據(jù)《條例》和《辦法》的有關(guān)要求，嚴格監(jiān)督管理各保護山體水體的保護情況，依法查處有關(guān)違法行為。

七、對于人民群眾而言，在山體水體保護工作中可以做些什么嗎？在不久的將來我們能夠看到哪些變化？

答：綜合這1+1+1三項指導(dǎo)性文件，也就是《條例》《辦法》和《規(guī)劃》，我們可以關(guān)注到三點變化：

第一，山體水體保護工作將逐步透明化、公開化。《山體水體保護規(guī)劃》將通過網(wǎng)站、公示牌等各種途徑予以公開，其中每一個保護點的法定圖則也會予以公開，群眾能夠通過這些信息了解人民政府“計劃怎么保護”；山體水體領(lǐng)導(dǎo)小組的成立、聯(lián)席會議機制的建立，以及考核監(jiān)督體制，能讓群眾真正看到人民政府“實際保護得如何”；而獎勵舉報、保護情況總結(jié)反饋等機制又能給群眾提供一個暢通的溝通渠道，讓群眾感受到“每個人都在保護”。

第二，公眾參與的力度將逐步增強。正如之前所說，獎勵舉報、保護信息公示等制度讓人民群眾也參與到了山體水體保護工作中來。自然資源的保護本來就是生活在這一方水土的所有人類的共同事業(yè)，每個人都有內(nèi)在的動力來維護自己的家園；《條例》和《辦法》中明確了公眾參與的渠道，這將讓山體水體保護工作的監(jiān)督環(huán)節(jié)變得強而有力。

第三，監(jiān)管處罰機制將更加靈敏、規(guī)范。在《條例》出臺之前，山體水體保護工作更多地是各職能部門根據(jù)專門的部門法律法規(guī)來實施監(jiān)管和查處違法行為的職責，而《條例》出臺后，我市實現(xiàn)了山體水體保護工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在監(jiān)管處罰等工作中，各職能部門之間將建立協(xié)調(diào)配合機制，減少冗余程序，大大提高案件處理效率。

從人民的角度來說，我們每個人都希望生活在美好的自然環(huán)境和人文環(huán)境里，新出臺的《條例》給予了我們每位公民一個監(jiān)督山體水體破壞行為的平臺，相信大家都愿意從自己做起，積極配合市人民政府出臺的有關(guān)政策，保護好益陽市的藍天白云、綠水青山。